II.
La Ley concreta las ideas, las bases y los criterios generales anteriormente señalados en cinco grandes objetivos que estructuran conceptual e instrumentalmente sus contenidos dispositivos básicos y fundamentales:
1º Objetivo: Racionalización del sistema de planeamiento.
a) Planificación territorial y urbanística integrada.
La dialéctica propia de la ordenación del territorio y la urbanística se resuelve, por de pronto, desde intencionados criterios de desarrollo sostenible, en una solución integrada que permita conseguir, como resultado, una política territorial coherente, más allá de la distribución de competencias administrativas con repercusiones o impacto sobre el territorio y la ocupación y el uso del suelo. La Ley ensambla las ordenaciones territorial y urbanística en un sistema único de planificación, sin perjuicio de su diferenciación interna, capaz para articular, cabalmente desde la perspectiva capital de la racional utilización del recurso natural suelo, todos los factores que inciden en la transformación y el aprovechamiento de éste y, por tanto, todos los intereses que compiten entre sí y pugnan por prevalecer al expresado efecto. Esta integración es resultado de la utilización de dos tipos de instrumentos: la planificación horizontal del espacio, encargada de la cohonestación de los distintos intereses en la utilización del mismo, y la vertical y sectorial, encargada de organizar y reflejar las concretas operaciones de transformación y uso del territorio. La interacción de estos dos tipos de planificación cristaliza en un sistema de planeamiento caracterizado por:
1. La definición de un nivel de planificación supramunicipal constituido, de un lado, por las Directrices de Ordenación Territorial y los Planes Territoriales, con la función de velar por una ordenación y organización racionales del territorio, y, de otro lado, por los Proyectos de Interés Regional, instrumentos operativos viabilizadores de la ejecución de actuaciones dotadas de una evidente proyección física o funcional supramunicipal.
2. La conservación de la impronta fundamentalmente municipal de la ordenación urbanística, articulada sobre el doble escalón de planeamiento general y parcial-especial de desarrollo, complementación y mejora, centrando el primero en la figura del Plan General Municipal e incluyendo en la segunda las de los Planes Parciales y Especiales de Ordenación, acompañadas de la de los Estudios de Detalle.
b) Renovación y flexibilización del contenido del planeamiento.
Sin renunciar en absoluto a la «cultura del plan» tan arduamente conseguida en las últimas décadas y, por lo tanto, desde la reafirmación del planeamiento como función pública, la Ley distingue, en el ámbito del sistema de ordenación urbanística y por relación a la figura central del Plan General Municipal, los contenidos básicos que definen la estructura territorial, el modelo de ciudad y su implantación en el espacio urbano, de aquellos otros contenidos propios del desarrollo concreto de las anteriores previsiones, es decir, de la forma de ciudad, de su «urbanismo urbano», cuyo establecimiento exige marcos decisionales más cercanos al ciudadano y menos globalizadores que los primeros.
En este sentido, el Plan General Municipal deberá distinguir dos niveles de determinaciones jurídicas:
1. La ordenación estructural.
2. La ordenación detallada.
La ordenación estructural integrará no sólo los elementos infraestructurales y dotacionales con relevancia espacial que conforman la estructura urbana (viarios estructuradores, infraestructuras generales, dotaciones y espacios públicos), cuya reserva convenga prefigurar para garantizar una articulación y vertebración espaciales coherentes, sino también las determinaciones normativas derivadas de la clasificación del suelo y la determinación de los usos globales, los aprovechamientos y las densidades máximas, así como cuantos otros parámetros generales contribuyan a definir el «esqueleto» jurídico-urbanístico del modelo territorial propuesto.
La ordenación detallada estará referida al tejido urbano más pormenorizado, las dotaciones y espacios públicos de menor rango y de localización más aleatoria, así como a las determinaciones normativas que hagan referencia a usos pormenorizados y tipologías concretas, cuyos parámetros urbanísticos permitan definir la morfología final de las edificaciones.
c) Mejora de los procesos decisionales.
La Ley entiende necesaria igualmente la actualización y simplificación de los procedimientos de tramitación y aprobación. En este sentido, potencia la tramitación y aprobación conjuntas de todos los documentos que conforman el expediente de ordenación y de ejecución urbanizadora, incorporando junto al planeamiento de desarrollo, las determinaciones técnicas referentes a la urbanización, al menos en el nivel de anteproyecto, así como las condiciones jurídicas y económicas necesarias para garantizar el desarrollo de la actuación.
d) Clarificación y precisión de la clasificación del suelo.
En tanto que objeto y contenido del planeamiento general, la clasificación del suelo no puede ser sino resultado del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico, con entera independencia del régimen al que deba ajustarse dicho ejercicio. El proceso mismo de clasificación no puede ser diverso, por tanto, según la clase de suelo de que se trate. A fin de despejar esta importante cuestión, la Ley deja definitivamente claro que la clasificación es siempre obra del planeamiento, de suerte que solo él puede establecerla y decidir mantenerla o, por el contrario, modificarla.
De acuerdo con el principio anterior y para su aplicación, el texto legal, ateniéndose a la distinción que en el suelo urbano impone el marco estatal, define el de esta clase imputable a la categoría de consolidado como el realmente urbanizado e integrado en un tejido urbano ya consolidado, servido efectiva y suficientemente por las redes de servicios municipales. Atribuye la condición de no consolidado, por contra, a aquella superficie de suelo urbano que resulte incluida en una unidad de actuación y a la que el planeamiento atribuya un incremento de aprovechamiento urbanístico sobre el ejecutado o, en ausencia de edificación, de la media ponderada de los referidos al uso pormenorizado del polígono fiscal del que la superficie en cuestión forme parte. Esta última solución responde al mandato legal del deber de aportar la parte proporcional de dotaciones correspondientes al incremento otorgado y ceder la parte alícuota de aprovechamiento como participación pública en las plusvalías creadas por la comunidad a través del planeamiento.
Sin perjuicio de entenderse como el apto potencialmente para la transformación urbanística, en el texto legal el suelo urbanizable requiere ser dimensionado por el planeamiento para la adecuación del proceso de satisfacción de las demandas de transformación al modelo de desarrollo por el propio planeamiento definido.
En todo caso interesa destacar que, en el sistema que se establece, la mera clasificación como urbanizable no tiene por sí sola consecuencias atributivas de aprovechamientos lucrativos ni de incrementos de valor, ya que éstos derivan exclusivamente de la específica programación de los correspondientes desarrollos o actuaciones, tras la identificación concreta de los ámbitos de ejecución y la fijación de sus condiciones, es decir, de las características urbanizadoras, los compromisos inversores y las garantías de cumplimiento que conlleva toda producción de suelo urbanizado. Por lo tanto, la programación se vincula al compromiso fehaciente de inversión urbanizadora, evitando atribuciones en «el vacío» que la experiencia demuestra ineficaces y con resultados, en muchos casos, indeseables. No obstante, para garantizar la racionalidad de su desarrollo, el Plan General incorpora un documento de «estrategia» destinado a organizar la secuencia lógica de aquel desarrollo, sin perjuicio de que la efectiva programación sólo pueda resultar del pertinente acuerdo municipal específico, adoptado caso a caso, de oficio o a petición de operadores privados, propietarios o no; acuerdo, que debe adoptarse tras el oportuno procedimiento público y en función de la mayor adecuación de la correspondiente iniciativa al interés general que el Plan define. Precisamente por ello, el suelo urbanizable, en tanto se programe efectivamente, tiene el régimen jurídico establecido en el artículo 16.2 de la Ley Estatal 6/1998, de 13 de abril.
Por último, la Ley establece la posibilidad para los Municipios, cuando así lo estimen oportuno en función de las necesidades de la correspondiente colectividad, de establecer directamente en el Plan General Municipal la ordenación pormenorizada o detallada de la parte de suelo urbanizable que se considere pertinente transformar de forma inmediata. Esta solución no sólo permite garantizar unos trazados urbanos más coherentes, sino que autoriza obviar la redacción y tramitación «ex post» del correspondiente Plan Parcial (en el caso de no modificarse las determinaciones de la ordenación detallada establecida por el planeamiento general) con las economías consiguientes.
2º Objetivo: Redistribución de competencias entre la Junta de Extremadura y los Municipios.
El diseño que del sistema de planeamiento urbanístico realiza la Ley permite hacer del Plan General Municipal el instrumento y la sede fundamentales de la indispensable concertación interadministrativa Junta de Extremadura-Municipio en la definición objetiva del interés público urbanístico objetivo, la cual debe ser resultado de la interacción de ambas instancias territoriales que, sin perjuicio de la integridad de sus respectivas competencias y de su ejercicio pleno, debe apoyarse en la necesaria consulta cooperativa previa a las correspondientes aprobaciones y, en particular, la definitiva.
En esta última aprobación, la competencia para intervenir con carácter preceptivo y vinculante se desagrega en función de los dos contenidos, ya señalados, del planeamiento general: la última decisión sobre las determinaciones estructurales corresponde a la Junta de Extremadura («planeamiento estructural»), mientras que las determinaciones de la ordenación detallada corresponde a los Municipios («planeamiento local»). Con ello se produce una distribución competencial sobre bases ciertas que, inspirándose en el principio de subsidiariedad, hacen seguro y efectivo, definitivamente, un amplio y adecuado ámbito de autonomía municipal.
Gracias a esta solución, a partir de la definición de la ordenación urbanística general municipal y sobre la base del respeto a sus determinaciones (estructurales y locales), el desarrollo del Plan General puede tener lugar ya sin sustanciales interferencias recíprocas de las dos instancias territoriales. El Municipio tramitará y aprobará definitivamente todos los instrumentos de desarrollo, de iniciativa privada o propia, siempre que respeten las determinaciones del Plan (o modifiquen exclusivamente las determinaciones de la ordenación detallada en él contenidas). Y, por su parte, la Junta de Extremadura desarrollará los instrumentos urbanísticos que proceda en función de sus competencias propias de igual manera autónoma. Lo anterior se entiende obviamente sin perjuicio de la fluida comunicación que debe existir entre ambas Administraciones territoriales y las consecuencias que de ello se siguen.
Con ello se consigue no sólo minimizar los costes de gestión (impropios) derivados de la inevitable fricción y, en su caso, del conflicto interadministrativo en ámbitos donde son perfectamente evitables, sino también una considerable agilización en la tramitación de los procedimientos y expedientes, así como, lo que en modo alguno tiene una importancia menor, la definición de un espacio decisional y de gestión actuable por los Municipios bajo su exclusiva responsabilidad y sin peligro de invasión o lesión indebidas de campos de decisión propios de otras Administraciones, lo que vale decir sin merma de la visión global e integradora que el planeamiento general, en sus determinaciones básicas y estructurales, debe garantizar.
Lógicamente, para los pequeños Municipios con escasa capacidad de gestión, se arbitra desde la Junta de Extremadura la necesaria «cooperación técnica», sobre bases solidarias de colaboración interadministrativa.
3º Objetivo: Gestión eficaz de la producción de ciudad.
La Ley extiende la «cultura de la concertación» que inspira y subyace a las medidas expuestas en torno a los dos anteriores objetivos a las relaciones entre lo público y lo privado y, más concretamente, entre propietarios y empresarios, por lo que hace al desarrollo del proceso de producción de ciudad.
a) Producción de nuevo suelo urbanizado (urbanización del suelo urbanizable).
La nueva sistemática se basa en la concepción de la urbanización como servicio público. No otra cosa es la creación de infraestructuras de uso y dominio públicos en un ámbito espacial que excede ordinariamente el objeto de los singulares títulos de propiedad o, dicho de otro modo, de los intereses jurídicamente protegidos como integrantes de las situaciones jurídicas individualizadas decantadas en términos de propiedad del suelo. Otra distinta es, sin embargo, la edificación de los solares ya existentes o resultantes del proceso urbanizador, cuya construcción la Ley considera, como no podía ser de otra forma, como una facultad de su titular dominical (el que lo sea en cada momento), ejercitable obviamente en las condiciones determinadas por la ordenación urbanística y, principalmente, el planeamiento.
La consideración de la actividad de urbanización como servicio público no empece, sino todo lo contrario, a una configuración de su desarrollo en términos acordes con el momento presente y, por tanto, compatible con la actividad y presencia de la iniciativa privada. De ahí que se prevea que ese desarrollo tenga lugar tanto por la Administración actuante (en régimen de gestión directa, operando sin organización diferenciada o a través de las instrumentales de que se dote legítimamente y actuando conforme a sistemas de ejecución pública: cooperación y expropiación), como por agentes privados designados a través de un procedimiento concurrencial que introduzca la libre competencia sobre bases ciertas de igualdad, publicidad y transparencia (en régimen de gestión indirecta abierta a todos los ejercientes de la libertad de empresa y, por tanto, sean o no propietarios del suelo afectado y conforme a los sistemas de ejecución privada: compensación y concertación).
El sistema persigue, pues, la superación del carácter oligopólico e, incluso, monopólico del mercado de suelo apto y destinado a la urbanización y el establecimiento, en la esfera de actuación privada bajo control público, de la libre competencia mediante la generación de las condiciones necesarias para el libre acceso a la actividad de ejecución del planeamiento, es decir, de la urbanización precisamente del suelo que ha de ser objeto de ella. La clave que lo hace posible radica en la figura del urbanizador (público o privado), que opera de manera concertada con los propietarios que libremente decidan no asumir dicho papel, y siempre bajo el control y condiciones establecidas por la Administración pública actuante, produciéndose así la retribución al urbanizador bien en metálico, bien en solares edificables equivalentes a los costes de producción (sistema de «aportación» o pago «en especie»).
En todo caso, la Ley prevé un régimen preferencial, a manera de excepción licitatoria, para los propietarios de suelo que hayan manifestado su voluntad y prestado las garantías para ejecutar la urbanización en plazos y condiciones concretas, es decir, que decidan libremente, conforme garantiza nuestra Constitución ( art. 38 ) ejercer la libertad de empresa para la transformación urbanizadora de su suelo. Se trata, al fin y al cabo, de vincular la programación del suelo al compromiso fehaciente de inversión en la ejecución de la urbanización y estableciéndose las garantías jurídico- económicas necesarias para ello.
Por otro lado, para los Municipios de escasa capacidad de gestión y limitada o negativa potencialidad de desarrollo, la Ley prevé sencillos sistemas y técnicas que permitan regular fácilmente las puntuales iniciativas de desarrollo urbano que eventualmente se manifiesten (cesión de viales, proyectos de obras ordinarias, contribuciones especiales).
b) Intervención en la ciudad existente: edificación y rehabilitación.
Si bien es cierto que el derecho a edificar (y rehabilitar) es, en el modelo definido por la Ley, una facultad del propietario, no lo es menos que el contenido de dicho derecho viene determinado por la ordenación urbanística según su lógica propia. Conforme a la Constitución ( art. 33.2 ) esa determinación del contenido –edificabilidad, usos, plazos y demás condiciones– se plasma en el establecimiento de facultades y deberes, que inescindiblemente definen el derecho, es decir, en la caracterización de éste como una verdadera función, que es, al mismo tiempo, habilitación para y obligación de actuar.
Pues bien, nada impide que la clásica reacción jurídico-administrativa de proceder a la expropiación o venta forzosa por razón del incumplimiento de su función social, pueda sustituirse por la institución de un nuevo procedimiento de ejecución sustitutoria, de tipo concursal para proceder a la edificación (o rehabilitación) de manera análoga a la establecida para el suelo urbanizable, estableciéndose de esta forma el tradicional sistema de la «aportación» en suelo urbano.
Con ello se consigue la finalidad pública de edificar los solares vacantes (o rehabilitar el patrimonio edificado que así se reclame) sin tener que recurrir a drásticos procedimientos expropiatorios, por otro lado escasamente eficaces y difícilmente aplicables, tal como acredita la experiencia.
Se trata, de nuevo, de introducir elementos de competencia, bajo el control público y respeto al planeamiento, en los procesos de intervención no sólo en los centros históricos, sino también en la ciudad consolidada. De nuevo, el objetivo es romper el bloqueo monopolístico del mercado de suelo urbano en este caso, si bien, dadas las peculiaridades jurídicas de la clase de suelo de que se trata, el mecanismo así diseñado sólo puede aplicarse tras el incumplimiento de la función social de edificar/conservar/rehabilitar.
4º Objetivo: Intervención pública activa en el mercado de suelo y vivienda.
La Ley asume también como objetivo la intervención directa de la Administración en la gestión de la producción de ciudad. En este sentido se definen dos niveles de intervención:
a) Instrumentos organizativos o de «intervención gestora», regulando la constitución de empresas públicas, o de sociedades mercantiles de capital público, o de economía mixta con la finalidad de la promoción de cualesquiera edificaciones y urbanizaciones, en desarrollo de sus competencias sectoriales propias o en el marco de los convenios interadministrativos de colaboración suscritos a tal fin, con constitución y a través de, en su caso, consorcios urbanísticos, con el objetivo señalado de intervención directa de la Administración en el mercado inmobiliario sobre bases explícitas de interés general.
b) Instrumentos funcionales o de «intervención planificadora», definiendo de manera más precisa los patrimonios públicos de suelo, tanto autonómicos como municipales, y su régimen jurídico propio.
Paralelamente, la Ley posibilita la calificación en el planeamiento de suelo destinado a vivienda sujeta a algún régimen de protección pública o de otros usos de interés social, incluso sin afectar al patrimonio público y, en el contexto de los Programas de Ejecución, articula técnicas que potencian el destino final de los terrenos a dichos usos sin necesidad de su previsión expresa previa en el planeamiento.
Finalmente, la Ley prevé el mantenimiento del uso dotacional para las fincas cuyo destino precedente sea el docente o sanitario (servicios públicos universalizados), salvo que la Consejería competente justificara la inexistencia del mismo, debiendo destinarse, entonces, a otros usos de interés público o, excepcionalmente, a viviendas de promoción pública.
5º Objetivo: Instrumentación de medidas de calidad ambiental.
La Ley introduce una regulación relativa a criterios cualitativos de desarrollo espacial que permita garantizar un crecimiento equilibrado y sostenible del tejido urbano y de la ocupación del suelo no urbanizable.
En este sentido, se definen estándares cuantitativos y cualitativos no superables en el suelo urbano de manera análoga a los que se establecen para el suelo urbanizable, sobre la base de que no deben seguir existiendo dos tipos de calidad urbana y de condiciones de vida de los ciudadanos: el del medio urbano generado por transformación del suelo urbanizable, caracterizado por intensidades, edificabilidades y dotaciones indisponibles, y el medio urbano tradicional o histórico, caracterizado por la posibilidad de sobredensificación y de déficit de dotaciones sin límite establecido.
En cualquier caso, la aplicación de los estándares a los tejidos urbanos existentes se ajusta con flexibilidad a las condiciones de su trama histórica y las condiciones del entorno urbano.
De otro lado, se incorporan sistemas de inspección periódica del parque inmobiliario existente dirigidos a detectar, de manera preventiva, las necesidades de conservación que deriven de su situación constructiva y los instrumentos adecuados para hacer efectivo el deber de conservación del patrimonio histórico-artístico.
Por último, la Ley asume una concepción positiva del suelo no urbanizable, superando su tradicional consideración como puramente residual y no merecedor, por tanto, de una ordenación. En consecuencia, el estatuto dominical de este suelo ya no puede limitarse a meras prohibiciones de actuación, sino que debe implicar obligaciones positivas y activas tendentes a la conservación del suelo y de sus valores específicos relevantes, como son la dehesa o la agricultura de montaña, en condiciones adecuadas y sobre explícitas bases de sostenibilidad territorial.
En este sentido, el régimen urbanístico de esta clase de suelo (cuando no se sujete a especial protección) se articula en dos planos: el que integra las facultades de usar el terreno conforme a su destino primario y natural, y el que incorpora ya la posibilidad de la realización de obras o la implantación de usos que suponen un específico aprovechamiento urbanístico, acordes en todo caso con el carácter del suelo no urbanizable. A este último efecto, la Ley requiere una decisión expresa de atribución positiva al suelo concreto del pertinente aprovechamiento, es decir, su específica calificación con carácter previo a la autorización de las obras o los usos correspondientes mediante licencia. Para ello, la Ley realiza un esfuerzo analítico que define la tipología de actuaciones posibles y las condiciones que deben cumplir para su autorización.
Para evitar que la atribución del aprovechamiento concreto pueda llegar a convertirse en una suerte de reclasificación puntual de suelo, la calificación y, por tanto, la atribución de aprovechamiento se realiza en principio por tiempo determinado, es decir, sujeta a plazo (prorrogable) y sometida a un canon compensatorio del aprovechamiento que, de esta forma, obtiene el propietario del suelo no urbanizable.
Por último, para actividades productivas o terciarias que por sus características puedan condicionar la localización de otras análogas, la Ley prevé un procedimiento concursal que permita que las decisiones sobre la localización de aprovechamientos y sus elementos definitorios se produzcan con objetividad y transparencia.
(Disposición Vigente) 